1月1日，保加利亚看守内阁内政部长阿塔纳斯·伊尔科夫（前右二）和罗马尼亚内政部长克特林· 普雷多尤（前右三）

在连接两国的鲁塞-久尔久陆地口岸举起一块写有“申根”的牌子

文/徐刚 李欣洋

编辑/吴美娜

　　2025年伊始，在《申根协定》（《关于逐步取消共同边界检查》协定）生效、申根区成立即将迎来40周年（2025年6月14日）之际，罗马尼亚和保加利亚在经历长达13年的等待后正式加入申根区，使得欧洲大陆上所有欧盟成员国（不包括作为欧盟成员的非大陆国家塞浦路斯和爱尔兰）均成为申根成员。这一历史性时刻无论对于罗马尼亚、保加利亚两国，还是对于欧洲（及其一体化）来说都具有极其特殊的现实意义。

欧盟扩大“推进器”

　　1989年东欧剧变后，中东欧国家提出“回归欧洲”的政治口号，开启了转型之路，逐渐同西方建立政治、经济、外交等全方位的新型关系。2004年、2007年和2013年，欧盟有三次向东的扩员。

　　中东欧国家回归欧洲是一个双向的过程，既是中东欧国家的主动回归，也是欧盟扩大自身边界、填补东欧剧变后权力真空的过程。东扩20余年后，欧盟已经从一个由西欧大国主导的实体转变为日益依赖中东欧成员国的多元化的经济体，从一个欧洲“富国俱乐部”发展成为欧洲大家庭相互联系的融合体。

　　欧洲一体化，是欧盟各成员国在确认区域一体化目标符合国家根本利益的前提下，在经济、社会、政治、安全等政策领域中不断打破民族国家有形和无形的边界，进而塑造一个共同体的过程。建立商品、人员、资本和服务的自由流通是欧盟的重要目标，也是欧洲一体化的显著成就。其中，申根区的建立和扩大即是这一目标和成就的重要体现。

　　1985年6月14日，德国、法国、荷兰、比利时和卢森堡五国在卢森堡边境小镇申根签署了《申根协定》，其宗旨意在取消各成员国之间边界，自由通行，无限期居住。申根区即履行《申根协定》的欧洲国家所组成的区域。《申根协定》实施初期，只有部分欧盟国家完全加入申根区。随着成员国间边境检查的取消、地区边境管理合作的加深等为各成员国经济便利和经济发展带来切实益处，越来越多的国家申请加入《申根协定》。

　　1997年《阿姆斯特丹条约》正式将《申根协定》纳入欧盟的法律框架中，成为对所有成员国（除了选择不参加的英国和爱尔兰）具有法律约束力的条约。此后，加入欧盟与进入申根区的进程几乎相同。但是，成员国能否正式加入《申根协定》还要看其司法合作、边境控制等方面的设施、标准和人员配置等是否达标。2007年加入欧盟的保加利亚和罗马尼亚以及2013年成为成员的克罗地亚即是例证。

　　罗马尼亚和保加利亚于2011年达到加入申根区的“技术门槛”，但由于一些申根区成员国的反对，一直到2024年3月底才“部分加入”申根区（仅取消空中和海上边境管制），直至2025年1月1日完全加入，历经了13年。

加入申根区利好两国

　　加入申根区有助于成员国开放内部边界、管控共同边界以及助力安全领域合作。正是看到了这些益处，不少非欧盟国家如瑞士和挪威等也加入了申根区。对于罗马尼亚和保加利亚而言，加入申根区最直接的影响就是全方位融入欧盟的共同市场、真正成为欧洲的一部分。

　　加入申根区前，两国虽然能够享受作为欧盟成员国免除关税壁垒的优惠政策，但在实际经贸往来中依然面临如陆地边境管制导致流通受限等问题。

　　加入申根区后，一方面，两国同其他申根区国家之间的运输时间成本降低了，流通效率得到提升，欧洲东南区域的重型货物运输通道能力也大大提高；另一方面，人员、服务以及资本的流动性无疑将得到大大提升，跨境劳动力市场和区域经济活力也将逐渐释放。此外，两国的旅游、外商投资等环境也会不断得到改善。有经济分析师估算，全面加入申根区将帮助罗马尼亚和保加利亚的国内生产总值增长至少1个百分点。

2023年1月1日，在克罗地亚与斯洛文尼亚边境的布雷加纳，欧盟委员会主席冯德莱恩（前排左二）、

克罗地亚总理普连科维奇（前排左四）和斯洛文尼亚总统穆萨尔（前排左三）共同庆祝克罗地亚加入欧元区和申根区

　　除了有益于经济，加入申根区后也提升了两国民众对欧盟的认同感。很大程度上可以说，回归欧洲的进程就是包括罗马尼亚和保加利亚在内的新成员国不断深化欧洲认同的过程，也是融入对象对于融入者承认的过程。

　　因此，两国加入申根区的意义不亚于入盟本身。罗马尼亚内务部长克特林·普雷多尤在连接罗马尼亚和保加利亚的一处陆地口岸仪式上讲话时说，随着全面加入申根区，罗马尼亚已“全面且不可逆转地加入了欧盟”。

欧洲一体化实践在曲折中前行

　　半个多世纪以来，欧洲一体化实践在曲折中不断取得积极进展，如实行了共同贸易政策、农业和渔业政策，统一了内部大市场，基本实现了商品、人员、资本和服务的自由流通，在欧元区内统一了货币，在申根区取消了边境管制，等等。欧洲一体化建设从经济领域开端，逐步扩大到外交、安全、司法、内务等领域。

　　罗马尼亚和保加利亚加入后，申根区总人口超过4.2亿，共有29个成员国，其中25个是欧盟成员国，另外4个是瑞士、挪威、冰岛和列支敦士登。在25个欧盟的申根成员国中，中东欧国家有11个。

　　2024年下半年，当时的欧盟轮值主席国匈牙利的内务部长平特·山多尔表示，罗马尼亚和保加利成为申根区正式成员，不仅将惠及两国公民，还将惠及整个欧盟。一位欧盟官员曾在申根区宣传册的前言中这样写道：“历史上的欧洲大陆，各个国家为保卫自己的领土，曾浴血奋战，如今边界只存在于地图上。”随着罗、保两国的加入，所有欧洲大陆的欧盟成员国全部进入申根区，这无疑是欧洲发展史上的历史性时刻。

　　无内部边界的申根区使得欧洲单一市场的人员、货物、资本和服务充分自由地流动，不仅提高了欧洲单一市场的效率，更能增强各国民众对“欧洲身份”的认同。但这也同时对欧盟外部边界的有效管控提出了更高要求。

　　2015年欧洲难民危机爆发后，欧盟内部关于难民接收的争论以及边境管控的讨论越来越多。法国、德国、奥地利、瑞典等申根国家相继恢复了边界的临时管控措施，消失多年的铁丝网和栅栏在边界重新建立起来。新冠疫情期间，多数申根区国家出于疫情防控考虑都出台了不同程度的边境管控措施。乌克兰危机和巴以冲突进一步加大了欧洲国家在移民管控以及打击非法犯罪问题上的压力。

　　值得注意的是，在扩员的同时，欧盟内部关于去边界化和再边界化的争论也甚嚣尘上，一些国家“逆流”而上，重开边检。德国自2023年10月起，在与奥地利、捷克、波兰和瑞士接壤的边境口岸开展护照或身份证件检查；自2024年9月中旬起，又在同法国、卢森堡、荷兰等国接壤的边境口岸实施检查，拒绝部分受检人员入境。荷兰、奥地利等国也实施了类似的申根区内部边境管控。在欧洲政治光谱进一步右转的情况下，边境政策收紧或成常态。

　　早在20世纪60年代，时任法国总统戴高乐就曾提出，欧洲是“从大西洋到乌拉尔山的欧洲”，而不是政治化的西欧和东欧。冷战结束以来，欧洲一体化实践朝着戴高乐希望的方向前行。但这一进程时常遭遇曲折和挑战，吸纳欧盟新成员时如此，难民接收、边境管控等具体领域的推进亦是如此。

　　客观地讲，尽管俄乌冲突、巴以冲突延宕，欧洲地缘格局和世界变局加速演进，但申根区扩员依然给欧洲一体化实践持续增添推动力。

　　（徐刚系中国社会科学院俄罗斯东欧中亚研究所研究员；李欣洋系中国社会科学院大学硕士研究生）